行業(yè)內(nèi)資深專家鄭旭日（任職于中鐵華鐵工程設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司，教授級高工）在今年年初（早于此意見出臺之前）向本刊的投稿即對此作了思考。我們節(jié)選了其中的一部分，以饗讀者。全文將刊登于2017《建設(shè)監(jiān)理》第四期，轉(zhuǎn)載請注明出處。

1  取消強(qiáng)制監(jiān)理，回歸工程咨詢本質(zhì)屬性的意義
 從世界工程咨詢行業(yè)100多年的發(fā)展歷程可以看出，對監(jiān)理行業(yè)的市場需求是客觀存在的，市場需要的是真正的監(jiān)理服務(wù)。
1.1  取消強(qiáng)制監(jiān)理，有利于市場主體的自主選擇
我國監(jiān)理的改革發(fā)展方向，應(yīng)遵循社會主義市場規(guī)律，使之回歸工程咨詢的本質(zhì)屬性，真正實(shí)現(xiàn)“工程咨詢服務(wù)”和“工程監(jiān)督服務(wù)”兩個(gè)基本功能。取消了強(qiáng)制監(jiān)理，工程建設(shè)行業(yè)將過渡為企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭、自由選擇的現(xiàn)代市場體系。
（1）符合合同法“自由原則”?，F(xiàn)代合同的精髓在于雙方當(dāng)事人意思表示的合意，而當(dāng)事人意思合意是建立在合同自由的基礎(chǔ)之上。合同自由原則的確立從法律上為合同自由提供了有力的保障。
如果在《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱“《建筑法》”）中增加了“建設(shè)單位”這一重要的責(zé)任主體并取消“監(jiān)理單位”的責(zé)任主體資格，那么建設(shè)單位為了降低安全質(zhì)量等責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，提高合同項(xiàng)目管理水平等，就有了選擇“咨詢服務(wù)”的意愿和需求，符合了當(dāng)事人“意思合意”的原則。
（2）符合了合同法“平等原則”。合同當(dāng)事人法律地位平等原則是商品經(jīng)濟(jì)的必然需求，主體之間完全按照商品經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律，達(dá)成意思一致的協(xié)議，從而促進(jìn)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
平等原則是以合同自由原則為前提的，只有合同當(dāng)事人依法享有充分的合同自由，才能在交易活動中享有平等的法律地位。
目前建設(shè)單位是迫于法律法規(guī)要求不得不選擇監(jiān)理單位，雖然建設(shè)單位與監(jiān)理單位形式上是平等的合同主體，但當(dāng)現(xiàn)場出現(xiàn)安全質(zhì)量事故時(shí)，監(jiān)理單位與建設(shè)單位受法律保護(hù)的機(jī)會是不平等的，這違背了合同法“平等原則”。
（3）符合合同法“誠實(shí)信用原則”。誠實(shí)信用原則是現(xiàn)代民法體系中指導(dǎo)當(dāng)事人為民事行為的一項(xiàng)基本原則，其位階極高，素有“帝王規(guī)則”、“帝王條款”之稱。一切民事活動，都要遵循誠實(shí)信用原則，誠實(shí)信用原則在《中華人民共和國合同法》第6條等多個(gè)條文中得到了確立和體現(xiàn)了。
目前建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位及供貨單位等建筑市場主體，在合同訂立時(shí)不能完全恪守信用的規(guī)則；在合同履行時(shí)，不能按期提供現(xiàn)場條件、設(shè)計(jì)圖紙，不能如約投入資源，不能全面地履行合同義務(wù)，不能保質(zhì)保量地兌現(xiàn)合同的承諾。
1.2  取消強(qiáng)制監(jiān)理，有利于提高監(jiān)理企業(yè)自身能力建設(shè)
“物競天擇，適者生存”是生物進(jìn)化的規(guī)律，也是市場經(jīng)濟(jì)的精髓。當(dāng)明確了政府的監(jiān)督責(zé)任和建設(shè)單位的主體責(zé)任，取消了強(qiáng)制監(jiān)理，就會激發(fā)監(jiān)理企業(yè)改革創(chuàng)新的內(nèi)生動力，就會加大科技、資源的投入，提高技術(shù)水平和服務(wù)能力，造就一批以“工程咨詢服務(wù)”為主業(yè)的大型綜合工程咨詢企業(yè)，造就一批以“工程監(jiān)督服務(wù)”為主業(yè)的專業(yè)化工程監(jiān)督服務(wù)企業(yè)，造就一批具有專業(yè)特長的大型設(shè)備的監(jiān)造企業(yè)。
（1）特大型監(jiān)理企業(yè)，將會以綜合性工程咨詢?yōu)榘l(fā)展方向，全力提高企業(yè)的整體素質(zhì)和競爭實(shí)力，完善適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、與國際慣例接軌的現(xiàn)代工程咨詢服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制，在某個(gè)階段和某個(gè)方面成為能與國際咨詢公司相當(dāng)?shù)?，在高端工程咨詢市場占有一席之地的工程監(jiān)理咨詢旗艦企業(yè)。
（2）大中型監(jiān)理企業(yè)，會把著力點(diǎn)放在建設(shè)工程施工階段，努力提高監(jiān)理工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化及流程化水平，提升監(jiān)理服務(wù)能力，為政府主管部門“購買服務(wù)”，為建設(shè)單位提供優(yōu)質(zhì)的工程監(jiān)督或項(xiàng)目管理咨詢服務(wù)。
（3）由于投資主體的多元化，市場需求已經(jīng)細(xì)分。為數(shù)眾多的中小型監(jiān)理企業(yè)，將拋棄大而全的理念，走特色服務(wù)之路。可以在某個(gè)領(lǐng)域或某個(gè)方面，為建設(shè)單位、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或大型設(shè)備采購商等提供差異化、專業(yè)化、特色化的監(jiān)理服務(wù)。
1.3  取消強(qiáng)制監(jiān)理，有利于確保工程質(zhì)量和施工安全
明確了建設(shè)單位的首要責(zé)任主體地位，取消了監(jiān)理單位的責(zé)任主體地位，那么建設(shè)單位就失去了躲避安全、質(zhì)量責(zé)任的“擋箭牌”。在這種情形之下，首先，建設(shè)單位會將壓力傳遞給承包單位，認(rèn)真管控承包單位的施工行為，工程層層轉(zhuǎn)包、偷工減料的現(xiàn)象也會逐漸得到徹底的根治。其次，建設(shè)單位就有了委托“工程咨詢服務(wù)”的自發(fā)愿望，使工程咨詢服務(wù)企業(yè)既能加強(qiáng)對承包單位的管理，同時(shí)也會彌補(bǔ)建設(shè)單位自身管理的不足。
（1）施工單位強(qiáng)化安全質(zhì)量管理。由于少了監(jiān)理單位與其“共擔(dān)”安全質(zhì)量終身責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，施工單位會主動加強(qiáng)安全質(zhì)量責(zé)任體系建設(shè)，建立逐級安全質(zhì)量包保機(jī)制，在工程安全、質(zhì)量上會足額投入，配備強(qiáng)有力的專（兼）職安全管理人員和質(zhì)量管理人員，明確安全、質(zhì)量控制點(diǎn)，強(qiáng)化施工過程中的檢查、驗(yàn)收，確保工程安全質(zhì)量。
（2）發(fā)揮工程咨詢服務(wù)功能。工程咨詢服務(wù)企業(yè)主要為建設(shè)單位提供全過程、某個(gè)階段或某個(gè)專項(xiàng)的咨詢服務(wù)，建設(shè)單位包括工程建設(shè)業(yè)主、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或大型設(shè)備采購位等。根據(jù)建設(shè)單位的需要，委托內(nèi)容可能會包括項(xiàng)目策劃、可行性研究策劃、招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)咨詢、設(shè)備監(jiān)造、聯(lián)合調(diào)試咨詢等。
1.4  取消強(qiáng)制監(jiān)理，有利于完善政府的監(jiān)督功能
強(qiáng)制監(jiān)理問題對政府部門也是一個(gè)困擾：如不取消強(qiáng)制監(jiān)理，則違背了“讓市場起決定性作用”的改革方向；如取消強(qiáng)制監(jiān)理，監(jiān)理機(jī)構(gòu)回歸咨詢管理的技術(shù)服務(wù)性質(zhì)，不再當(dāng)行政監(jiān)督部門的“助手”，行政監(jiān)督部門的力量將明顯不足。
取消強(qiáng)制監(jiān)理后，監(jiān)理的基本職能會逐漸一分為二，其中工程監(jiān)督服務(wù)主要為政府有關(guān)主管部門提供技術(shù)、管理服務(wù)。政府有關(guān)主管部門可根據(jù)工作需要，采用政府購買服務(wù)、委托服務(wù)等方式，與監(jiān)理企業(yè)簽訂服務(wù)合同，由監(jiān)理企業(yè)為政府有關(guān)主管部門提供咨詢、監(jiān)督、代建、檢查、評審等技術(shù)服務(wù)。
新型的工程監(jiān)督服務(wù)企業(yè)（功能）不僅將彌補(bǔ)行政監(jiān)督力量的不足，而且更加有理有據(jù)、獨(dú)立公正。同時(shí)工程監(jiān)督機(jī)構(gòu)常駐現(xiàn)場，實(shí)行常態(tài)化、全方位、全過程的監(jiān)管，監(jiān)督工作將更細(xì)、更實(shí)、更全面，對各參建方將會產(chǎn)生強(qiáng)有力的約束。
 
2  實(shí)現(xiàn)取消強(qiáng)制監(jiān)理的路線圖研究
 
工程監(jiān)理的改革，終究是要回歸工程監(jiān)理的工程咨詢屬性，將工程監(jiān)理退出責(zé)任主體地位，引導(dǎo)、培育符合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的“工程咨詢服務(wù)”、“工程監(jiān)督服務(wù)”企業(yè)，需要破解變革與創(chuàng)新的阻力，做好過渡期的指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。
2.1  破解變革和創(chuàng)新的阻力
在組織變革與創(chuàng)新過程中，組織本身和組織成員具有一種阻礙力量，使得組織行為具有一定的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。這是積極作用的一面。另一方面，變革和創(chuàng)新的阻力還可以成為正常沖突源，使問題及時(shí)暴露以便及時(shí)解決，推動了變革和創(chuàng)新。
（1）阻力源包括個(gè)體阻力源和組織阻力源兩個(gè)方面。一是個(gè)體阻力源。個(gè)體阻力源來自基本的人類特征，如個(gè)性、感知等。個(gè)性抵制的主要因素有習(xí)慣、安全、經(jīng)濟(jì)因素、對未知的恐懼和選擇性信息加工。二是組織阻力源。組織一旦形成，其本身就會存在一種抵制變革和創(chuàng)新的阻力。主要因素有結(jié)構(gòu)慣性、有限的變革點(diǎn)、群體慣性、對利益及權(quán)力關(guān)系的威脅等。
（2）要研究破解變革和創(chuàng)新阻力的策略。根據(jù)科特和斯拉森格（Kotter and Schlesinger）的克服變革阻力策略，當(dāng)管理當(dāng)局遇到變革阻力后，需要采取相應(yīng)的措施進(jìn)行克服。一是教育與溝通。阻力產(chǎn)生的原因在于信息失真或溝通不良，如果工程建設(shè)各方了解了工程監(jiān)理變革和創(chuàng)新的意義并消除了所有的誤解，阻力就會自然消失。二是參與。行政主管部門采取廣泛征求意見的方式，吸引有一定影響力的專業(yè)人士和行業(yè)組織、監(jiān)理企業(yè)等參與變革和創(chuàng)新，以期獲得更廣泛的認(rèn)同。三是強(qiáng)制、促進(jìn)與支持。行政主管部門采取強(qiáng)制性措施，取消強(qiáng)制性監(jiān)理，同時(shí)設(shè)定一個(gè)過渡期，給予變革以一定的容忍度，給予充分的指導(dǎo)和支持。
2.2  修訂相關(guān)法律法規(guī)，做好頂層設(shè)計(jì)
強(qiáng)制工程監(jiān)理將逐步完成歷史使命，讓工程監(jiān)理咨詢服務(wù)完全走向市場化，是符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。對這一工作，必須要做好以下一些頂層設(shè)計(jì)。首先，“咨詢服務(wù)”主體不是建設(shè)工程責(zé)任主體之一，而是為建設(shè)主體之一建設(shè)單位提供專業(yè)化咨詢服務(wù)的企業(yè)，僅對建設(shè)單位（業(yè)主）負(fù)責(zé)，不承擔(dān)政府賦予的責(zé)任。
其次，明確工程監(jiān)理企業(yè)不屬于“生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)”，逐步明確“一法兩條例”（指《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》）等法律法規(guī)中有關(guān)安全、質(zhì)量的責(zé)任條款，不適用于工程監(jiān)理工作。
其三，建立一套相對完善的配套措施。如制定建設(shè)單位（業(yè)主）項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)，建立業(yè)主條件備案制度，擴(kuò)大業(yè)主自主選擇工程管理方式的權(quán)力。
政府的職責(zé)是建立公平、合理的市場，讓市場真正發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。要修訂《建筑法》及相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確政府監(jiān)督責(zé)任和建設(shè)單位的主體責(zé)任，進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)單位的項(xiàng)目管理行為。
2.3.   做好過渡期的引導(dǎo)和指導(dǎo)工作
（1）由政府設(shè)定一個(gè)合理的過渡期。參照工程監(jiān)理試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建議3年～5年引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展，鼓勵(lì)設(shè)立專業(yè)化、行業(yè)化的工程咨詢服務(wù)協(xié)會，逐步取消區(qū)域性的協(xié)會組織，打破區(qū)域壟斷，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。
（2）中小工程咨詢/監(jiān)督服務(wù)企業(yè)和咨詢/監(jiān)督服務(wù)事務(wù)所進(jìn)一步提供服務(wù)和技術(shù)，為市場提供特色化、專業(yè)化的咨詢/監(jiān)督服務(wù)。如為主管部門提供現(xiàn)場安全質(zhì)量監(jiān)督服務(wù)，為車輛、盾構(gòu)機(jī)等大型設(shè)備采購商提供制造過程的監(jiān)督服務(wù)。
（3）對工程監(jiān)督服務(wù)業(yè)務(wù)，要適應(yīng)政府安全質(zhì)量監(jiān)管模式的改革要求，按照政府購買社會服務(wù)的方式，接受政府安全質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的委托。委托方式可通過直接授權(quán)、招標(biāo)或競爭性談判確定；政府主管部門也可以建立監(jiān)督服務(wù)企業(yè)庫，采用電腦派對或評分排隊(duì)等方式從中隨機(jī)抽取。
3.4  鼓勵(lì)自由自主、公平合理的締約行為
（1）工程咨詢服務(wù)企業(yè)采用的是技術(shù)服務(wù)的方式，與業(yè)主合作的平臺是項(xiàng)目，合作的橋梁是市場，合作的依據(jù)是合同，一切按照市場原則和合同條款進(jìn)行經(jīng)營。對工程咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)，委托方（委托方可以是政府行政主管部門、建設(shè)單位、大型設(shè)備采購商、運(yùn)營單位、建筑師或保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等）可自由自主地就委托的內(nèi)容、期限及要求等條件，通過招標(biāo)或競爭性談判等方式洽談業(yè)務(wù)，確定取費(fèi)系數(shù)或費(fèi)用。
工程建設(shè)單位可以根據(jù)市場競爭條件，自主選擇工程咨詢服務(wù)企業(yè)，依據(jù)合同為其提供項(xiàng)目管理的服務(wù)。這些服務(wù)，可以是非盈利項(xiàng)目的代建服務(wù)，也可以是可行性研究、項(xiàng)目建議書，同時(shí)也可以是設(shè)計(jì)咨詢、設(shè)備監(jiān)造、施工階段的管控等；運(yùn)營單位也可以委托對其安全性評估、更新改造工程等提供咨詢服務(wù)；大型設(shè)備采購企業(yè)也可以委托咨詢服務(wù)公司對產(chǎn)品制造的策劃、制造過程進(jìn)行控制；適應(yīng)推行工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度要求，接受保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的委托，開展施工過程中的風(fēng)險(xiǎn)分析評估、質(zhì)量安全檢查等工作；也可以適應(yīng)發(fā)揮建筑師主導(dǎo)作用的改革要求，受建筑師委托，提供現(xiàn)場監(jiān)督的咨詢服務(wù)。
（2）新型的工程監(jiān)督服務(wù)企業(yè)，是受主管部門的委托或政府以購買服務(wù)的方式對工程質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)督，同建設(shè)方和各參建方是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，是獨(dú)立的第三方關(guān)系。這樣才能獨(dú)立公正地行使監(jiān)督職能。
監(jiān)督服務(wù)費(fèi)的確定，以政府購買服務(wù)的費(fèi)用為主，以在監(jiān)理費(fèi)中提取監(jiān)督性費(fèi)用為補(bǔ)充。監(jiān)督服務(wù)費(fèi)由相關(guān)政府行政主管部門直接提取，?？顚Ｓ?，并由行政主管部門根據(jù)監(jiān)督服務(wù)企業(yè)工作進(jìn)展及工作質(zhì)量考評情況，直接支付給監(jiān)督服務(wù)企業(yè)。